TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1825/24
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA EN TUTELA POR FACTOR TERRITORIAL-Competencia del lugar donde ocurrió la violación o donde tiene efectos
CONFLICTO DE COMPETENCIA EN TUTELA-Se remite el expediente al despacho judicial que en primer lugar conoció el asunto
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1825 DE 2024
Expediente: ICC-4822
Conflicto de competencia en materia de tutela suscitado entre el Juzgado 5º Penal del Circuito de Armenia, Quindío, y el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., seis (06) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el literal e) del artículo 5 del Acuerdo 02 de 2015, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 4 de octubre de 2024, el señor Luis Fernando Pineda Alzate presentó una acción de tutela contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la EPS Sanitas. Esta acción se fundamentó en la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital y a la vida digna. En consecuencia, el demandante solicitó que se ordenara a Colpensiones el pago de incapacidades a partir del día 541, al considerar el concepto desfavorable sobre su rehabilitación y la pérdida de su capacidad laboral superior al 50%. Lo anterior, hasta que se decida sobre el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez que está en curso. Además, pidió que Colpensiones pague la incapacidad laboral correspondiente al periodo comprendido entre el 23 de septiembre y el 23 de octubre de 2024. De otro lado, solicitó que se ordenara a la EPS Sanitas la radicación, expedición y aprobación del formato de solicitud y notificación de transcripción, con el fin de garantizar el pago por parte de Colpensiones.[1]
2. De acuerdo con los hechos relatados en el escrito de tutela, el accionante se encuentra afiliado al sistema de salud como independiente en la EPS Sanitas y en Colpensiones, en el que se encuentra con estado activo. Afirmó que padece múltiples patologías, aparentemente de origen común, que le han impedido realizar cualquier labor remunerada, además de afectar su vida diaria. Sostuvo que desde marzo de 2014 ha recibido incapacidades continuas por parte de la EPS Sanitas, por lo que ha acumulado más de 540 días, situación que le ha garantizado un mínimo vital y el sustento de su familia. Mencionó que entre enero de 2021 y febrero de 2023 el médico laboral de la EPS Sanitas emitió conceptos desfavorables sobre su rehabilitación y en abril de 2024 la Junta Regional de Invalidez del Quindío calificó su pérdida de capacidad laboral en un 52,13%.[2]
3. Tras la firmeza del dictamen, presentó los documentos requeridos ante Colpensiones para el reconocimiento de su pensión de invalidez, pero sostuvo que hasta la fecha de presentación de la acción de tutela no se le ha resuelto su situación. Finalmente, comentó que, el 26 de septiembre de 2024, la EPS Sanitas suspendió el pago de sus incapacidades, con fundamento en que la pensión de invalidez tendría efecto retroactivo. Consecuencia de ello, señaló que, a pesar de contar con la incapacidad generada entre el 23 de septiembre y el 23 de octubre de 2024, el pago sigue pendiente. En ese sentido, afirmó que la situación lo ha dejado en una vulnerabilidad extrema, pobreza y falta de recursos para cubrir necesidades básicas como alimentación y alojamiento.[3]
4. El proceso fue asignado por reparto al Juzgado 5º Penal del Circuito de Armenia, Quindío, el cual, mediante auto del 4 de octubre de 2024, consideró que no tenía competencia para conocer del asunto y remitió el expediente a los jueces del Circuito de Cartago. Afirmó que la competencia territorial para conocer de una acción de tutela se basa en: (i) el lugar donde ocurrió la vulneración o amenaza de derechos fundamentales y (ii) en el lugar donde se producen los efectos de esta, conforme al artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. Con base en lo anterior, el despacho determinó que los efectos de la presunta vulneración de derechos del señor Pineda Álzate se producían en el municipio de Ulloa, Valle del Cauca, donde residiría, de acuerdo con la dirección de notificaciones del escrito inicial y en el certificado del Sisbén, lo cual habría sido corroborado a través de una llamada telefónica al accionante por el juzgado, quien también realiza trámites en Cartago.
5. Además, esta autoridad judicial consideró que el lugar donde se ocasionaba la posible vulneración de los derechos respondía al domicilio de las entidades accionadas. En ese sentido, al considerar que la tutela buscaba el pago de incapacidades que superan los 540 días, estimó que esta obligación recaía en Colpensiones, cuya sede principal se encuentra en Bogotá. Así las cosas, consideró que el lugar donde ocurre la vulneración por parte de la entidad pensional era la ciudad capital. Idea seguida, mencionó que la EPS Sanitas S.A.S., tenía una agencia en Cartago, Valle del Cauca, mientras que en Armenia solo disponía de establecimientos comerciales. Por lo tanto, concluyó que el lugar de la supuesta vulneración por parte de la EPS se originaba en el municipio de Cartago.[4]
6. En cumplimiento del anterior proveído, el asunto fue asignado al Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, el cual, mediante auto del 7 de octubre de 2024, declaró su falta de competencia para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo y remitió las actuaciones a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Afirmó que el 4 de octubre del corriente, el accionante envió un correo electrónico en el que explicó que su IPS está en Armenia, donde recibe toda su atención médica, y cuestionó que su tutela fuera enviada a Cartago. Con base en lo anterior, anotó que, según el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, los jueces competentes son aquellos que tienen jurisdicción en el lugar donde ocurre la vulneración o sus efectos. Por lo tanto, concluyó que el lugar de la vulneración de los derechos fundamentales era la ciudad de Armenia, Quindío, lo que hace competente al juez de esta localidad para conocer de la acción de tutela, dado que en ese lugar se producen los efectos de la vulneración. Idea seguida, refirió que la Corte ha enfatizado que las disposiciones del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, no determinan la competencia judicial, sino que son pautas de reparto que no pueden ser utilizadas para declarar la falta de competencia.[5]
7. El 7 de octubre de 2024, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[6] En Sala Plena del 16 de octubre de 2024 el asunto fue repartido al despacho del Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar para su sustanciación.
II. CONSIDERACIONES
8. Esta Corte ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela le corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996.[7] Asimismo, ha explicado que su competencia para conocer y dirimir dicha clase de controversias es residual y, en consecuencia, opera en los casos en que las disposiciones del referido cuerpo normativo de rango estatutario no establezcan otra corporación encargada de asumir el trámite;[8] o cuando, a pesar de encontrarse prevista, deben aplicarse los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia.[9]
9. En la presente oportunidad, esta Sala está facultada para resolver el conflicto de la referencia, porque las autoridades judiciales involucradas en la controversia, a pesar de integrar funcionalmente la Jurisdicción Constitucional, carecen, desde una perspectiva orgánica, de una autoridad designada por la Ley 270 de 1996 que esté autorizada para solucionar la colisión suscitada.
10. Ahora bien, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 8° transitorio del título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen únicamente tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber:
(i) El factor territorial, en virtud del cual son competentes a prevención los jueces con jurisdicción en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) se produzcan sus efectos (artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991);[10]
(ii) El factor subjetivo, aplicable a las acciones de tutela interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado en primera instancia a los jueces del circuito (artículo 37 del Decreto 2591 de 1991),[11] y de (b) los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución le corresponde al Tribunal para la Paz (artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017);[12] y
(iii) El factor funcional, el cual debe ser verificado al momento de asumir el conocimiento de una impugnación de un fallo de tutela, pues de ella únicamente pueden conocer las autoridades judiciales que ostentan la condición de superior jerárquico correspondiente del a quo (artículo 32 del Decreto 2591 de 1991).[13]
11. En lo que respecta al factor territorial, esta Corporación ha precisado que cuando se presenta una divergencia entre dos autoridades competentes en virtud de tal factor, se le debe otorgar prevalencia a la elección hecha por el demandante, pues en aras del criterio a prevención, consagrado en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991,[14] se ha interpretado que existe un interés del legislador estatutario por proteger la libertad del actor en relación con la posibilidad de elegir el juez competente para resolver la acción de tutela que desea promover.[15]
12. De igual manera, la Corte ha señalado que la competencia por el factor territorial no puede determinarse al acudir sin más al lugar de residencia de la parte actora[16] o al lugar donde tenga su sede el ente al que se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales.[17] En efecto, esta Corte ha expresado que la competencia por el factor territorial corresponde al juez (i) del lugar donde se presentó u ocurrió la supuesta vulneración de los derechos fundamentales de la persona o (ii) del lugar donde se producen los efectos de la misma, los cuales pueden o no coincidir con el lugar de domicilio de alguna de las partes.[18]
13. Análisis del caso concreto. La Sala Plena constata que en el presente caso se configuró un conflicto negativo de competencia fundado en el factor territorial. Por una parte, el Juzgado 5º Penal del Circuito de Armenia, Quindío, estimó que los efectos de la presunta vulneración de derechos del señor Pineda Álzate se producían en el municipio de Ulloa, Valle del Cauca, donde residiría, de acuerdo con la dirección de notificaciones del escrito inicial y la dirección incorporada en el certificado del Sisbén. Asimismo, señaló que el pago de incapacidades superiores a 540 días era una obligación de Colpensiones, cuya sede principal está en Bogotá. Finalmente, mencionó que la E.P.S. Sanitas S.A.S., tiene una agencia en Cartago, Valle del Cauca, y que en Armenia, la EPS solo cuenta con establecimientos comerciales. En consecuencia, concluyó que el lugar de la supuesta vulneración por parte de la EPS se originaba en el municipio de Cartago.
14. De otro lado, el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca, declaró su falta de competencia por el factor territorial y señaló que el accionante envió un correo electrónico en el que explicó que su IPS está en Armenia, donde recibe toda su atención médica, y que no encontraba una justificación sobre el envío del expediente a Cartago, Valle del Cauca. Con base en lo anterior, advirtió que el lugar de la vulneración de los derechos fundamentales era la ciudad de Armenia, Quindío, dado que en ese lugar se producen los efectos de la vulneración con base en la información suministrada por el accionante, por lo que lo que hace competente al juez de esta localidad para conocer de la acción de tutela.
15. Ahora bien, esta Sala observa que el señor Luis Fernando Pineda Alzate presentó una acción de tutela contra Colpensiones y la EPS Sanitas. El accionante alegó una presunta vulneración de los derechos fundamentales a la salud, al mínimo vital y a la vida digna producto del impago de las incapacidades a partir del día 541, las cuales estarían fundamentadas en el concepto desfavorable sobre su rehabilitación y la pérdida de su capacidad laboral superior al 50%. En ese sentido, alegó que Colpensiones y la EPS Sanitas tenían responsabilidad en la vulneración, dado que no se habrían realizado las gestiones administrativas para garantizar el pago de las incapacidades a pesar de su condición de salud.
16. Sobre el lugar donde ocurre la supuesta vulneración. Con base en lo anterior, la Corte Constitucional concluye que la ocurrencia de las supuestas vulneraciones de derechos son diferentes por parte de la EPS Sanitas respecto de Colpensiones. Sobre la EPS Sanitas, esta Sala considera que la presunta vulneración ocurrió en la ciudad de Armenia, Quindío. Lo anterior, dado que la EPS tiene una oficina en esta localidad en la que tramita solicitudes de incapacidades y licencias médicas a sus afiliados.[19] Así, dado que el señor Luis Fernando Pineda Alzate recibe sus servicios médicos en Armenia[20] y este es el lugar registrado como su sitio de atención en el Registro Único de Afiliados (RUAF), se infiere que la oficina de la EPS Sanitas en Armenia tiene la competencia de reconocer y pagar las incapacidades derivadas de enfermedad general de origen común que superan los 540 días por parte del accionante.
17. En el caso de Colpensiones, esta Sala determina que las solicitudes, como el reconocimiento y pago de incapacidades, se tramitan y resuelven en la sede administrativa de la entidad, la cual se encuentra ubicada en la ciudad de Bogotá. Esto, conforme la información registrada en la página web de la entidad pensional.[21] En este sentido, se concluye que la solicitud del señor Luis Fernando Pineda Alzate, relacionada con el pago de incapacidades a partir del día 541 y que involucra a Colpensiones, fue resuelta en la ciudad capital del país. Por lo tanto, es en Bogotá donde se origina la supuesta vulneración de derechos en contra del accionante por parte de la administradora de pensiones. Así entonces, se concluye que las supuestas vulneraciones generadas por la EPS Sanitas tuvieron origen en la ciudad de Armenia, mientras que las de Colpensiones se originaron en la ciudad de Bogotá.
18. Sobre el lugar donde se extiende los efectos de la supuesta vulneración. Por otro lado, se establece que los efectos de la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante se extienden a la ciudad de Armenia, Quindío. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, las incapacidades médicas constituyen una garantía del derecho a la salud del trabajador, pues permiten su recuperación sin la necesidad de reincorporarse anticipadamente a las actividades laborales para obtener los ingresos requeridos para su sustento y el de su familia. En consecuencia, dado que el reconocimiento y pago de las incapacidades médicas son una garantía del derecho a la salud, se concluye que el derecho del señor Luis Fernando Pineda Alzate se materializa en la ciudad de Armenia, ya que es allí donde el accionante recibe sus servicios de salud a través de la EPS Sanitas, tal como lo ha manifestado y se encuentra registrado en las bases de datos referenciadas en la presente ponencia (FJ 16).
19. Del estudio del caso concreto se concluye, entonces, que los lugares donde ocurren las supuestas vulneraciones por parte de la EPS Sanitas y Colpensiones, corresponden a las ciudades de Armenia y Bogotá, respectivamente. Por su parte, el lugar al que se extienden los efectos de las supuestas vulneraciones, corresponde a la ciudad de Armenia. Ahora bien, dado que en el presente conflicto no se encuentra inmersa una autoridad judicial que tenga jurisdicción en la ciudad de Bogotá, la Sala Plena advierte que en esta ocasión la competencia del asunto está en cabeza del Juzgado 5º Penal del Circuito de Armenia, Quindío.
20. Lo anterior, dado que el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 establece que el demandante puede presentar su solicitud de tutela ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurrió la violación o amenaza, o, a su elección, ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produzcan sus efectos. En caso de controversia entre los criterios que definen el alcance del factor territorial, la elección del accionante prevalece. En este contexto, al Juzgado 5º Penal del Circuito de Armenia, Quindío, le corresponde el conocimiento de esta acción ya que esta autoridad judicial tiene jurisdicción en la ciudad donde se extienden los efectos de la supuesta vulneración del derecho fundamental a la salud del señor Luis Fernando Pineda Alzate y fue la autoridad judicial elegida por el accionante.
21. Por tal razón, la Corte dejará sin efectos el auto proferido el 4 de octubre de 2024 por el Juzgado 5º Penal del Circuito de Armenia, Quindío, mediante el cual se abstuvo de asumir el conocimiento de la acción constitucional impetrada por el señor Luis Fernando Pineda Alzate. De igual manera, ordenará que se le remita el expediente de la referencia para que, de forma inmediata, tramite y adopte la decisión a que haya lugar.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido por el Juzgado 5º Penal del Circuito de Armenia, Quindío, del 4 de octubre de 2024, dentro de la acción de tutela presentada por el señor Luis Fernando Pineda Alzate.
Segundo. REMITIR al Juzgado 5º Penal del Circuito de Armenia, Quindío, el expediente ICC-4822 para que, de forma inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar en relación con la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Fernando Pineda Alzate contra Colpensiones y la EPS Sanitas.
Tercero. Por la Secretaría General de la Corporación, COMUNICAR la decisión adoptada en esta providencia a la parte accionante y al Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Cartago, Valle del Cauca.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente ICC 4822, documento digital 3_radicacionde_03EscritoTutela_0_20241004165451402.pdf
[2] Ibid.
[3] Ibid.
[4] Ibid., documento digital 5_radicacionde_05AutoRemisionCartag_1_20241004165506965 (1)
[5] Ibid., documento digital 9_Autodeclaraco_Proponeco_20240143ConflictoCom_0_20241007143604367.pdf
[6] Ibid., documento digital Correo_ICC_4822.pdf
[7] Ante la inexistencia de una normatividad específica, la Corte Constitucional ha optado por utilizar las normas contenidas en los artículos 17, 18, 37, 41 y 43 de la Ley 270 de 1996 para determinar la autoridad judicial encargada de dirimir los conflictos de competencia suscitados dentro de los procesos de tutela, al considerar que, además de su rango estatutario, son las que en mayor medida armonizan con la estructura de la Jurisdicción Constitucional en materia de amparo, la cual está conformada por todos los jueces de tutela del país sin importar su especialidad (Auto 550 de 2018).
[8] Cfr., Corte Constitucional, Autos 003 de 2018, 050 de 2018, 158 de 2018, 262 de 2018, 111 de 2020 y 398 de 2020.
[9] Cfr., Corte Constitucional, Autos 170A de 2003 y 205 de 2014.
[10] Cfr., Corte Constitucional, Auto 158 de 2018.
[11] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2010 y Auto 700 de 2017.
[12] Cfr., Corte Constitucional, Auto 021 de 2018.
[13] Cfr., Corte Constitucional, Auto 046 de 2018.
[14] Artículo 37. Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud.
[15] Cfr., Corte Constitucional, Autos 053, 158 y 224 de 2018.
[16] Cfr., Corte Constitucional, Autos 299 de 2013 y 074 de 2016.
[17] Cfr., Corte Constitucional, Autos 086 de 2007 y 048 de 2014.
[18] Cfr., Corte Constitucional, Auto 045 de 2019.
[20] Expediente ICC 4822, documentos digitales 3_radicacionde_03EscritoTutela_0_20241004165451402.pdf y 8_Agregarmemoria_MemorialDte2024143pd_0_20241007111210048